El sueño frustrado de la descentralización

Jans Erik Cavero Cárdenas
Politólogo

A seis años de iniciado el último proceso de descentralización no cabe sino expresar con desasosiego la proximidad de su partida. La conversión del aprismo y su giro previsible a la derecha parece haber contagiado a la distribución territorial del poder, pues si en la década del 80 se apostó por autonomías regionales incipientes, hoy la apuesta política de Alan García es la centralización del poder bajo el velo de una descentralización iluminista en su forma pero retrógrada en su esencia.

La promulgación de la ley 29230, ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, es una muestra evidente de mi afirmación. En efecto, la norma prevé que vía convenios inter institucionales el sector privado podrá financiar y/o ejecutar proyectos de inversión pública, siempre que ellos cuenten con declaratoria de viabilidad y que estén en armonía con los planes de desarrollo nacional, regional o local. Me pregunto ¿El Perú tiene un plan nacional de desarrollo? ¿De qué plan habla el gobierno?

Sin duda, estamos otra vez ante una farsa del Ejecutivo. En el Perú los únicos que hacen planificación para el desarrollo son las regiones y las municipalidades. Los ministerios sólo tienen planes sectoriales descoordinados y huérfanos de un objetivo común. El “Acuerdo Nacional” tampoco se aproxima a lo que es un plan nacional de desarrollo. Sostener lo contrario constituiría un despropósito mal intencionado, pues en el país no se planifica desde hace 15 años. El Instituto Nacional de Planificación (INAP) fue desactivado por Fujimori y el novedoso CEPLAN no existe funcionalmente. Por lo tanto, no sabemos hacia dónde vamos, ni qué proyecto de país queremos.

Ahora bien, ¿la participación de los privados en el desarrollo regional y local es negativa? NO. Me atrevo a decir que la participación de empresas responsables en la implementación de políticas públicas es un valor agregado del que ningún gobierno debiera prescindir.. Al fin y al cabo las sociedades de hoy que mejor pueden garantizar la gobernabilidad son aquellas comunidades políticas cuyos gobiernos las dirigen a través de redes de actores que se relacionan interdependiente y horizontalmente, en pos de intereses colectivos.

Mi oposición no es a la participación de los privados como socios del desarrollo, sino a la intromisión del Ejecutivo alegando de modo utilitario la supuesta “incapacidad” de los gobiernos subnacionales para ejecutar programas y proyectos, como si el gobierno central detentara el monopolio de la capacidad para gestionar efectiva y eficientemente políticas de infraestructura. Pero ¿existe una concreta intención centralista del APRA o es que se trata de un mero subjetivismo? Sin duda se trata de lo primero. Veamos porqué.

El proyecto de ley fue presentado por el Ejecutivo el año pasado. El Congreso decidió, en diciembre, su regreso a comisión para un mejor estudio. El 17 de abril de este año fue aprobado en primera votación pero rechazado en segunda. No sabemos porqué el pasado 08 de mayo la “Junta de Portavoces” dispensó de segunda votación, siendo promulgado por el gobierno el 19 de mayo sin mediar observación alguna pese a que el Parlamente aprobó una autógrafa distinta al contenido del proyecto inicialmente planteado.

¿Porqué la ley no fue observada por el Ejecutivo? Porque la motivación del gobierno no es impulsar el desarrollo regional o local, sino atraer inversión privada a toda costa, pasando por alto las normas básicas de adquisiciones y contrataciones del Estado, burocratizando la gestión pública, regulando innecesariamente convenios interinstitucionales y pretendiendo deliberadamente la participación de “Proinversión” para corregir el supuesto déficit de gestión que padecen los gobiernos subnacionales.

Es cierto que no todas las municipalidades son eficaces, responsables y eficientes. Algunas tienen altos recursos que aún no están siendo invertidos. Pero la falta de inversión pública no necesariamente es producto de incapacidad de gestión, sino que obedece además a otros factores contingentes como la rigidez del SNIP, algunas restricciones presupuestarias, la desfavorable ubicación geográfica que impide la presencia de capitales privados, la carencia de infraestructura vial que evita dinamismos económicos y comerciales, etc.

No obstante, ¿Porqué los gobiernos subnacionales no pueden suscribir convenios institucionales con los privados de manera autónoma? El mensaje del APRA resulta plausible: No sólo existe incapacidad de gestión, sino incapacidad para realizar procesos de selección y peor aún incapacidad para pagar a privados que ejecuten proyectos en sus jurisdicciones. Por eso el MEF emitirá los certificados de inversión pública regional y local (CIPRL) para pagar las inversiones que realicen las empresas constructoras, debitando un porcentaje del canon, sobre canon, regalías, rentas de aduanas y otras participaciones, para aquellos gobiernos que se acojan a esta ley.

Paternalismo puro a todas luces. Probablemente algún defensor de la norma sostenga que esta ley no obliga sino sólo faculta. Pero ¿para qué el legislador pierde el tiempo aprobando normas que no tienen carácter vinculante? ¿Para qué regular cuestiones que no necesitan intervención estatal puesto que los convenios de colaboración entre entidades público privadas no están prohibidos? Los convenios son voluntarios bastando únicamente la aceptación de las partes y la observancia de la legalidad y el orden jurídico.

La ley aunque sea meramente facultativa tiene una trampa: Muchos gobiernos subnacionales se acogerán a ella para sortear las trabas que ha generado un sistema de inversión pública cuestionado. El pragmatismo irresponsable cobrará protagonismo para dar la apariencia de que las cosas funcionan correctamente en una localidad. Pero la cosa no queda allí. Implícitamente el gobierno pretende redireccionar el canon a obras viales, pavimentos e infraestructura, necesarias por cierto pero insuficientes para el progreso social. Y ¿qué hacemos con el desarrollo tecnológico?, ¿habrá recursos para invertir en desarrollo de capacidades? , ¿qué hacemos con aquellos programas de sensibilización e innovación cuyo coste económico es complejo de cuantificar?

Asimismo, la norma es tendenciosa al punto de pasar por alto el presupuesto participativo. ¿Por qué? Porque señala que los gobiernos subnacionales remitirán a ProInversión una lista priorizada con los proyectos a financiar y/o ejecutar, pero ¿no se supone que el CCL o el CCR con apoyo del equipo técnico priorizan los proyectos formulados en el presupuesto participativo? ¿Qué sucederá si un alcalde o presidente regional utiliza esta herramienta para desconocer los acuerdos firmados en concertación con la sociedad civil?

No todos los alcaldes son democráticos, ¿o sí? Es cierto que el Parlamento, con o sin intención, ha generado mayor trámite burocrático y ha preferido regular de modo abierto sin señalar, por ejemplo, en qué momento debe hacerse la selección de empresas. Es decir, ¿seguirá vigente el proceso previsto por la ley de contrataciones y adquisiciones del Estado? Si es no, desactivemos el sistema de contrataciones por infuncional, y si es sí no era necesario aprobar una ley, pues después de adjudicado la buena pro las entidades suscriben un contrato de ejecución en el que bien podrían preverse cláusulas de colaboración.

De todas formas, esperemos las especificidades que señalará el reglamento de la ley. Seguramente se impondrá vía decreto supremo todas aquellas disposiciones que estuvieron previstas en el proyecto inicial del Ejecutivo, cuya intencionalidad desnudan desde mi perspectiva dos propósitos: El mensaje de que los gobiernos subnacionales no pueden autogobernarse, siendo innecesaria todo intento de descentralización; y tirarse abajo el sistema de contrataciones del Estado para favorecer a empresas amigas, allegadas al régimen, empresas familiares, con la complicidad de autoridades locales y regionales irresponsables. La mesa está servida para las corruptelas.

El Parlamento del Perú: ¿Ser o no ser?

Jans Erik Cavero Cárdenas

Desde el triunfo del Parlamento sobre la corona inglesa en el siglo XVII, la institucionalidad adquirida por aquél fue sólidamente incuestionable, al punto de prescribirse como valor supremo del sistema político inglés el principio de soberanía del Parlamento. Desde entonces y hasta hoy todos los Estados del planeta tienen sus poderes legislativos, sean unitarios o federales, monarquías constitucionales o repúblicas, parlamentarios o presidenciales, comunistas o capitalistas, conservadores o liberales, ricos o pobres, industrializados o no.

No hay país que escape a la democracia representativa que emana de los Estados liberales burgueses del siglo XVIII. Se denominan Cámaras legislativas, Congreso, Cortes Generales; Asambleas Nacionales, Bundestag, Duma, Dieta, Cámara de Representantes, Cámara de los Diputados, Cámara de los Comunes, Estados Generales, o sencillamente Parlamentos. En la actualidad nadie cuestionaría su existencia teleológica, pero el trabajo desplegado en las diferentes legislaturas invita a reflexionar profundamente sobre su funcionalidad, sobretodo en el caso del Perú.

Un Parlamento bueno tiene que ser representativo, democrático, plural, estable, eficiente, eficaz y legítimo. El Congreso de la República intenta ser democrático, es plural y legítimo. Es poco representativo, nada eficiente y con eficacia nula en el ejercicio de sus atribuciones, sobretodo las de legislación y fiscalización. De todas estas características nos centraremos en la eficacia y eficiencia como parámetros de una efectiva gestión legislativa, pues aún cuando los representantes sean libremente elegidos un déficit de gestión puede suponer la pérdida de legitimidad por parte de los ciudadanos.

Pues bien, para darse una idea de la función legislativa del Congreso peruano basta con acceder a su Web oficial (www.congreso. gob.pe).. Cualquier cibernauta quedará atónito al encontrar proyectos de ley que proponen lo siguiente: regular modificaciones sobre el reconocimiento oficial del Pisco como denominación de origen peruano (2384/2007); prohibir el uso de animales en los circos (2382/2007); conceder pensión de gracia a Paula Carmela Navarro Ormeño (2381/2007); declarar de necesidad e interés la construcción de la presa “Calzada - Valle La Leche ” -Lambayeque- (2379/2007); incorporar documento válido para acreditar período de aportación a la pensión de jubilación (2372/2007); dar fuerza de ley al DS 004-2008-MIMDES, que precisa que los estatutos de toda organización jurídica sin fines de lucro deberán adecuarse a las normas de la Constitución y de la ley (2371/2007).

La lista es muy extensa. Continuemos un poco más con proyectos de ley recientes y escogidos de manera aleatoria: El 2368 propone declarar a Paita ciudad puerto interoceánica; el 2363 prevé la capacitación de presidentes regionales antes de que asuman sus cargos; el 2356 busca otorgar el grado inmediato superior al personal de la sanidad PNP; el proyecto 2347 regula el derecho por extracción de materiales de los causes de los ríos por las municipalidades.

¡Por Dios santo, diría una agnóstico como yo, ¿qué clase de energúmenos hemos elegido como representantes? Todos los grupos parlamentarios y aquellos no agrupados no merecen ostentar cargo congresal. Lógicamente son responsables solidarios de tremenda incompetencia los asesores de despacho, asesores de comisión, y la propia oficialía mayor, encargada de derivar los proyectos de ley a las diferentes comisiones de trabajo, sin un ápice de análisis más que el formal.

Pero además de los congresistas ¿quiénes serían los otros responsables principales? Los partidos políticos, sin duda alguna, pues depende exclusivamente de ellos el que un militante sea o no candidato. Si en una organización política se prefiere al amigo, al compadre, a los militantes de buen corazón, a jóvenes inexpertos, a falsos revolucionarios, a inmorales o amorales, o a personas escasamente preparadas, no esperemos mucho de las asambleas que pretendemos elegir, sean nacionales, regionales o municipales.
Si continuamos evaluando el Congreso nos toparemos con el grandilocuente documento rotulado “Indicadores de Gestión (2007 – 2008)”, cuyo contenido de por sí atemoriza a quienes investigamos temas de gestión pública. OH sorpresa, el único indicador diseñado por la “Dirección General Parlamentaria de Oficialía Mayor” es el número de proyectos de ley; es decir, la eficacia y eficiencia del Parlamento se miden en base a un criterio cuantitativo, antojadizo por cierto, que da cuenta del número de proyectos presentados, aprobados, rechazados, devueltos a comisión, publicados, etc.

Bajo esta absurda lógica sería eficiente y eficaz el congresista o grupo parlamentario que ha conseguido la aprobación del mayor número de proposiciones legislativas. Tal distinción recaería en la alianza APRA – UN y Fujimoristas, dado que al ser mayoría parlamentaria no solamente tienen los votos necesarios en el Pleno para aprobar un proyecto burdo, sino que cuentan con la presidencia del Congreso para poner en agenda las propuestas de los compañeros, y sobretodo con la venia de Alan García para no observar las autógrafas que llegan a sus manos.

Indicadores claves de gestión como el impacto de un proyecto de ley, la relevancia económica, el ámbito de política pública sobre la que incide, el nivel de consenso que supone, entre otros, no lo ven ni el personal técnico del Congreso, ni los legisladores, muchos menos sus asesores. Todo ello me hace plantear la hipótesis de que en el Perú no hay gestores públicos, directivos públicos, reformadores del Estado, élite profesional en temas de gestión pública, modernizadores de la administración, y por último, liderazgo político.

Entonces ¿cuál es la utilidad del único indicador cuantitativo ofrecido por oficialía mayor? Soslayar la infuncionalidad del Congreso y acaso reflexionar sobre su papel dentro de nuestro sistema político. Veamos porqué:

En el periodo anual 2007 – 2008 se han aprobado 196 proyectos de ley, de las cuales han sido publicadas 153 leyes. A pesar de que el Poder Ejecutivo presentó 162 iniciativas (18%), frente a 662 de los grupos parlamentarios (74%), siendo el APRA con mayor proyectos presentados (185), el Pleno del Congreso aprobó sólo 34 proyectos de iniciativa suya frente a los 96 proyectos de iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, el Parlamento le aprueba al Ejecutivo el 59% de sus proyectos, mientras que a sus miembros les aprueba tan sólo el 5% de sus iniciativas.

Es cierto que en el mundo de hoy los gobiernos legislan más que los propios Parlamentos; también es cierto que el ordenamiento peruano prevé trato preferente a las iniciativas legislativas del Ejecutivo; pero no es menos cierto que esta tendencia llevada a su punto extremo puede convertir a los segundos en innecesarios, máxime cuando tampoco son efectivos en su labor de representación y sobretodo de fiscalización. El caso peruano es un ejemplo típico de inmunidad vergonzosa cada vez que los gobiernos han tenido mayoría parlamentaria (con o sin alianzas), siendo los Congresos meras mesas de parte del Ejecutivo, garantes de nepotismo, corrupción, ineficiencia y otros atributos de un Parlamento malo.

Es hora de repensar de un Parlamento moderno e innovador. La unicameralidad ha demostrado ser perversa e infuncional. Los grandes temas del país y que involucran a una gran colectividad deben ser objetos de ley, empero los asuntos más administrativos, ejecutivos, singulares, específicos, siempre que no estén reservados a ley ordinaria, deben ser regulados por el gobierno, por los ayuntamientos o por los gobiernos regionales. Al mismo tiempo, es imprescindible de que el órgano administrativo del Congreso sea asumido por profesionales competentes, expertos en gestión, independientes y que ostenten los méritos necesarios.

Estas reformas y otras de índole institucional son claves. No obstante, ninguna enmienda será efectiva si los partidos políticos no cambian de mentalidad y adoptan una nueva filosofía basada en la ética, en liderazgos legítimos y en lo méritos y competencias de sus militantes que pugnen un cargo público representativo. El reto es por tanto de los partidos políticos.

El ministerio no lo es todo

Carlos Herz

Siendo un avance el poder contar con una institucionalidad ambiental con rango ministerial, el problema no termina sino que nos pone por delante una serie de desafíos que deben ser atendidos, algunos con suma urgencia. Cabe precisar que sin voluntad política de los que toman decisiones, sin proyecto de país con visión de futuro y sin consensos sociales y políticos, lo que pueda hacer un Ministerio del Ambiente no será mucho en una realidad como la peruana. Pero para ser más preciso y concreto, si queremos realmente evitar que el ministerio a crearse sea más de lo mismo creemos que todo dependerá de cuanto podemos tomar en cuenta algunos aspectos fundamentales:

El medio ambiente no debe ser considerado como un tema sectorial sino como un concepto y práctica que está articulado al conjunto del desarrollo. Aprovechar bien nuestro patrimonio ambiental es indicador de visión de futuro sostenible.
La gestión ambiental es un tema que no se limita a lo que pueda hacer un ministerio, sujeto a decisiones políticas mas coyunturales, sino que corresponde a una acción de todo un sistema en el que participan diversas instituciones y organismos, públicos y privados.
El manejo del patrimonio ambiental es tarea de todos y todas, y solo si los diversos actores y agentes sociales, económicos y políticos están involucrados en esta tarea podremos tener resultados exitosos. Crear formas de concertación o coordinación permanentes para este fin se convierte en una acción prioritaria.
El ordenamiento territorial es un instrumento fundamental en el manejo de nuestros recursos y todo el patrimonio ambiental. Se necesita organizar técnica y racionalmente el uso del territorio de acuerdo a sus aptitudes, potencialidades y las prioridades de desarrollo sostenible.
La evaluación de impacto ambiental (EIA) es otro instrumento que debiera ser valorado en su real magnitud como el sustento que nos señala la viabilidad o no de una actividad productiva o extractiva. Es hora de dejar de lado que la idea de que la EIA se formula para justificar si o si la intervención de un proyecto de inversión en determinada localidad.
No puede haber actividad extractiva si no hay consentimiento social para hacerlo. Eso implica el respeto de las voluntades locales en un marco de diálogo y de información necesaria para llegar a decisiones bien pensadas.
Tiene que constituirse órganos de licenciamiento y supervisión ambiental con la suficiente solvencia técnica, económica y logística, así como con la independencia necesaria para tomar decisiones que no se modifiquen por intereses subordinados que provienen de otras instancias públicas y privadas.
La gestión ambiental requiere de un sistema de seguimiento (monitoreo) e información permanente y transparente ante la sociedad, con mecanismos de rendición de cuentas obligatorios en espacios diversos (municipios, regiones, ministerios, congreso nacional).
Sobre la base de las normas consensuadas para el manejo del patrimonio ambiental, se debe garantizar el suficiente control ciudadano y la actuación del orden público frente a las transgresiones y demás actos de degradación de recursos naturales.
Del mismo modo, se debe incorporar mecanismos de estímulo para propiciar buenas prácticas ambientales en los diversos sectores económicos y sociales.
La existencia de grandes conflictos socioambientales en determinadas actividades económicas, debe llevarnos a priorizar la atención de agendas urgentes con los diversos sectores involucrados, en temas como: la minería, los hidrocarburos, la pesca, la extracción de madera.
La realidad actual nos muestra que es prioritario contar con un plan permanente desarrollo de capacidades en el marco de una reforma integral de Estado, pero orientado en el corto plazo a crear mejores condiciones de gestión ambiental en los diversos escenarios y no solo locales.
La preocupante situación ambiental en el país nos debe conducir a promover rápidas y sostenidas campañas educativas y ante la opinión pública sobre temas prioritarios: manejo del agua, cambio climático, protección de biodiversidad, ahorro energético, limpieza pública)